【背景链接】

　　2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，部署深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议关于进一步推进户籍制度改革的要求，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，取消城乡二元户籍制度，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。《意见》的出台，标志着进一步推进户籍制度改革开始进入全面实施阶段。

　　2014年3月5日，国务院总理李克强在作2014年政府工作报告时指出，有序推进农业转移人口市民化。推动户籍制度改革，实行不同规模城市差别化落户政策。把有能力、有意愿并长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。对未落户的农业转移人口，建立居住证制度。使更多进城务工人员随迁子女纳入城镇教育、实现异地升学，实施农民工职业技能提升计划。稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，使农业转移人口和城镇居民共建共享城市现代文明。

　　十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。创新人口管理，加快户籍制度改革，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

　　【标准表述】

　　[权威论述]

　　推进人的城镇化重要的环节在户籍制度，加快户籍制度改革，是涉及亿万农业转移人口的一项重大举措。

——习近平

　　取消城乡二元户籍制度，是历史发展的必然趋势，政府应理智而勇敢地面对这一现实。

——习近平

　　全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。

——习近平

　　推动城镇化，把农民工逐步转为城市市民，需要推进户籍制度改革。

——李克强

　　[本次户籍改革的特点]

　　一，这次改革是对户籍政策的一次总体调整，是在中央对新型城镇化建设作出全面规划后，决定在全国实施差别化落户政策，这对合理布局大中小城市和小城镇、合理引导人口分布将产生十分重要的作用。

　　二，户籍改革是按照中央全面深化改革的总体部署进行的综合配套改革，与教育、就业、医疗、养老、住房保障、土地等方面的改革统筹配套、协同推进。

　　三，这次改革是对新型户籍制度的一次整体构建，还包括统一城乡户口登记制度、建立居住证制度、健全人口信息管理制度等多个方面。

　　[基本原则]

　　一是坚持积极稳妥、规范有序。就是要立足基本国情，积极稳妥推进，优先解决存量，有序引导增量，合理引导预期，不急躁、不冒进，一定要防止不切实际、一哄而上。

　　二是坚持以人为本、尊重群众意愿。就是要充分尊重城乡居民自主定居意愿，让他们自主选择自己的人生道路和职业发展方向，不能采取强迫的做法，群众要不要进城、何时进城、进哪个城，都要让群众自己选择，坚决防止把农民“拉进城”、“被落户”。

　　三是坚持因地制宜、区别对待。就是要充分考虑当地经济社会发展水平和综合承载能力，以及提供基本公共服务的能力，由各地根据中央的总体要求和政策安排，因地制宜实施差别化落户政策，不分配指标，不层层加码，给地方留有空间。

　　四是坚持统筹配套、提供基本保障。就是要不断扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变，加快实现基本公共服务均等化。

　　[改革前户籍制度存在的问题和困境]

　　一是阻碍了劳动力的流动，不利于经济增长。

　　户籍制度对劳动力流动的阻碍制约经济增长。像中国这样的大国，大城市或者都市圈蕴含非常重要的经济发展动力。但由于劳动力流动受阻，全国统一市场的效益以及大城市和都市圈对经济发展的带动作用都没能得到充分的发挥。

　　二是带来严重的社会不和谐问题。

　　社会不和谐体现在两个方面。一方面，由于没有当地城市户口，外来劳动力在本地劳动市场上面临不公正的待遇，生活满意度和对社会的信任度较低。另一方面，现在农村存在大量的留守妇女、老人和儿童，这些留守儿童的学习情况、健康情况令人堪忧。

　　三是极大地制约了中国的消费发展。

　　户籍制度是制约消费的一个很重要因素。现在城市里有大量流动人口，这个群体社会保障上严重缺失，因此他们会为未来的养老和医疗而进行储蓄，在城市里面“挣钱不花钱”。

　　[户籍改革的意义]

　　第一，深化户籍制度改革是以人为本和促进社会公平正义的根本要求。

　　长期以来，我国城乡分割的二元户籍制度依靠行政手段制造了一个国家两种户口类型的公民格局，在这个格局中不同类型户籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等，城镇居民享有的福利保障和劳动就业机会远远高于农民。因此，当前推进我国户籍制度改革，充分体现以人为本的根本要求，使城镇外来人口真正享受到与城市居民同等的福利待遇，将为我国经济社会发展创造一个更加公平正义、稳定和谐、富有生气的社会环境。

　　第二，深化户籍制度改革是完善社会主义市场经济体制的内在需要。

　　劳动力作为一种重要的生产要素，通过市场供求关系规律有效配置是市场经济的发展要求。而我国现行的户籍制度限制人口自由迁徙，增加了农民进入城市的交易成本，使得农村转移劳动力不能有效地从事非农业生产。建立和完善社会主义市场经济体制，客观上要求建立城乡一体公平的劳动力市场，取消户籍制度对非户籍人口的就业歧视，消除目前普遍存在的人户分离现象，使得农村转移劳动力能够顺利向城市转移定居。此外，与户籍制度紧密相关的农村土地制度，土地要素的市场化、土地产权的保护和实现也是市场经济发展的应有之义。

　　第三，深化户籍制度改革是积极稳妥推进新型城镇化进程的关键环节。

　　当前，我国城镇化率为达到52.57%，如果按户籍人口来算，人口城镇化水平只有35.29%，远低于世界52%的平均水平。城镇化水平滞后的原因在很大程度上与户籍制度有关。当前，我国传统的户籍制度是外来人口进入城市的一大障碍，即便是已被城镇纳入城镇常住人口统计、早已不再从事农业生产的农民工，也难以在城镇落户。这就使得他们在身份、社会地位和福利待遇上与城市居民存在着巨大的差异。推进户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，将有效提高我国城镇化发展的质量，真正破解城乡二元结构。

　　第四，深化户籍制度改革是转变政府职能和改善社会管理的重要举措。

　　制定户籍管理政策、管理流动人口是各级城市特别是大城市政府的重要职责。当前，实现政府职能由户籍管理向人口管理和人口服务转变是户籍制度改革的重大任务。这其中，关键是要推进城市福利和保障体系改革，加快推进福利去户籍化，使得城市所有常住人口能够享受均等化的基本公共服务。对于户籍制度所具有的加强社会管理、维护社会稳定的工具价值，重点应在户籍之外、着力构建多元化的社会管理手段，防止户籍制度被以社会稳定名义而套牢。

　　[如何进行户籍制度改革]

　　第一，要取消城乡二元户籍制度。

　　长期以来﹐以农业人口和非农人口区分登记公民身份﹐并因此赋予不同公民以不同经济社会政治权利﹐是中国近几十年来最大的制度不公平现象之一。建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。消除身份差别﹐实现全体公民的权利平等。

　　第二，推进户籍改革要因城而异。

　　有序推进符合条件农业转移人口落户城镇，要实行差别化落户政策，因地制宜、区别对待。城镇发展有其合适的人口规模，人口的过度集中将给城市资源和环境带来巨大压力，导致“大城市病”，人口过度分散不利于城市规模效应的发挥，造成效率损失。农民工市民化需通过差别化落户政策，在大城市和中小城市实行不同的户籍变动标准，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模，推进符合条件的农业转移人口在城市落户并享受平等的市民待遇。

　　第三，推进户籍改革要因人而异。

　　要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。对于长期留在城市中的一部分农民工，优先把基本融入城市的“沉淀型”流动人口转为城市居民，使其获得城市归属感。对于非“沉淀型”流动人口，则需要通过供给基本公共服务来保障其基本生存和发展，并逐步提升这部分流动人口融入城市的能力。要通过提供职业培训提高农民工就业创业能力，增强创业意识，降低创业门槛和创业成本。还要加快城镇安居工程建设，让进城农民工能够安居乐业。

　　第四，要扩大基本公共服务覆盖面。

　　户籍本身并无高下之分，其吸引力往往在于附着在户籍之上的诸多福利。正是教育、就业、医疗、养老、住房保障等诸多基本公共服务的差异，才导致了城乡居民在权利上的不公平。要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，改变过去城镇基本公共服务由户籍人口独享的局面。通过建立全国统一的居住证制度，推进财政制度、投融资体制等配套改革，推进基本公共服务从广度和深度上向城镇常住人口全覆盖。

　　第五，要保障转移者权益。

　　在推进城镇基本公共服务全覆盖的同时，要维护好农业转移人口的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，这是法律赋予农民的合法财产权利，不能随意剥夺。农村土地流转要坚持“依法、自愿、有偿”的原则，保障农民享有土地是否流转的决定权和土地流转形式的选择权，维护农业转移人口的合法权益。同时，要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

　　【申论命题分析】

　　城镇化、户籍制度改革、土地改革是十八大以来一直热议的话题，受到中央高层的高度重视，出台了一系列的文件。国务院公布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，标志着这项重要改革进入全面实施阶段。随着城镇化、城市化建设进程的加快，作为其重要内容之一的户籍制度改革不容忽视。在考题方向上，可从解决城镇化过程中“人”的问题、城市流动人口的归宿感(农民工如何融入城市)等方向上加以考察，还可从流动人口的管理与服务这个角度切入，这些都应引起考生格外的关注。

　　【文章素材】

　　[标题示例]

　　1.户籍制度改革善建者行

　　2.公共服务均等化是户籍制度改革的核心

　　3.户籍制度改革，把公平正义照进现实

　　[开头示例]

　　1.青山遮不住，毕竟东流去。发展必须是遵循经济规律的科学发展，必须是遵循社会规律的包容性发展。户籍制度改革正属当代中国最为切中经济社会发展规律的基础性、纲领性大突破与大发展。

　　2.长期以来，一纸户口的确决定着太多的命运。仅仅因为户口本上农业与非农业的差别，不仅人的际遇将完全不同，就算是比邻而居，也同样不得不接受截然不同的权益。现实中，因为户籍二元化所带来的隔离与权益分化，更是影响着人们对于公平的感受。

　　3.一名之变，沧桑尽显。人为阻隔中国城乡半个多世纪的户籍制度，终于迎来前所未有的伟大变革。农民也好，市民也罢，不再是固化的身份标签，而是统一登记为居民了。从此之后，一国之民将不再存在差别乃至歧视，而都能权利平等、有尊严地生活在这个国度里。

　　[结尾示例]

　　1.户籍制度改革将最大限度地考验当代中国如何把握稳定与改革、继承与创新，以及近期与长远、局部与整体的平衡点。面对这样历史赋予的时代重任，一切有志书写历史者自当牢记善建者行，既不推诿，也不冒进地用实在与稳健的脚步，一步步书写出大有作为的新篇章。

　　2.户籍制度改革，不是换一个户口本那么简单。认真落实户籍制度改革的各项工作，啃下这块改革的“硬骨头”，就意味着户籍将不再成为人口流动的障碍。因地制宜、以人为本、扎实推进，终有一天，数以亿计的新市民将不仅进了城、扎下根，还会把心落在城市里。

　　3.在我国改革开放进程中，有人曾经把农民工比喻为“风中的无脚鸟”，他们随着中国经济大潮的起落，往返于城乡之间，却苦于在城市无枝可依，耗尽力气后只能重回故园。通过此项改革，有望实现以他们为主体的城镇化，以及他们自身的市民化。正如习总书记所言，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”此次户籍改革既是党的十八大和十八届三中全会的要求，也透显出给“无脚鸟”在城市中搭巢筑穴的制度关怀，必将点亮亿万人的梦想。

　　【参考范文】

户籍制度改革，把公平正义照进现实

　　户籍制度像一堵无形的墙，在人口流动的时代，它阻碍人们迁徙的步履；在追求平等的时代，它将人贴上身份的标签、分为三六九等；在崇尚公平的时代，它按照户籍身份分配着公共资源。它不仅把城乡切割为二元结构，而且催生出大都市与中小城市、沿海城市与内地城市的“泛二元化”的格局。

　　如果说户籍制度与传统的乡土中国不谋而合，那么在今天这个流动时代，户籍制度已经与改革发展的大势格格不入。“北京人大学”、“知识不是力量，沪籍才有分量”的行为艺术，“同样为城市纳税，为什么待遇不同”的追问，还有医疗资源、公共服务均等化的吁请，突破户籍限制、呼唤公平正义的诉求日益强烈。改革的动力不仅在此，更来源于政府推动经济发展的需要。流动人口为城市发展效犬马之力，却在城市利益分配中居于边缘，这种“流动人口红利”正在逐渐耗尽。“用脚投票”的劳动力漂移让地方政府认识到，只有逐渐突破户籍壁垒，公共资源更多地向流动人口倾斜，才能真正留住流动人口，实现“以劳引资”。

　　户籍制度改革意味着打破既定利益格局，稍有风吹草动，不同的利益群体之间就会形成激辩。就拿异地高考来说，“京籍”与“非京籍”的利益冲突不容回避，如何平衡不同的利益诉求，避免零和游戏导致矛盾激化，改革者需要走钢丝般的审慎与智慧。

　　可见，户籍制度改革首当其冲应当做好顶层设计。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。这应当成为户籍制度改革细则的宏观指导。其次应推动城乡发展一体化，断粘附于户籍上的利益脐带，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面实现一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。

　　同时要实行户籍制度改革与土地制度改革联动，推动农民土地承包经营权多样化流转，保证农民获得土地流转收益。最后，应使用量化打分制度激励流动人口转户，以综合积分排名激励农民工取得落户资格，平稳有序推进农业转移人口市民化。

　　一个有活力的国家，不会让户籍标签定义一个人的成败得失；一个有希望的社会，不会让户籍壁垒掠夺一个人的平等机会。正义曾经被这样描述过：在机会平等的各种条件下，使所有的职位向所有人开放。理想状态虽不能至，但我们仍然应该心向往之，朝着户籍改革的方向，一步一个脚印，一步一个希望。