二、公共政策的分类

　　像许多事物一样，公共政策可以根据不同的标准进行多种分类。

　　根据所指示的方向、所要实现目标的综合程度，公共政策可分为基本政策和具体政策。例如，邓小平提出的教育要“三个面向”，是我国教育领域的一项基本政策，而在全国实行九年制义务教育则是一项具体的教育政策。根据政策声明的方式，公共政策可分为成文政策和不成文政策。根据政策制定主体的管辖范围，公共政策可分为国家政策和地方政策。

　　在现实生活中，我们最常见的政策分类是根据政策涉及的领域划分的，依据这种分类法，有多少领域就有多少种政策，如国防政策、经济政策、能源政策、卫生政策、人口政策、科技政策、工业政策、农业政策、对外政策、教育政策等。此外，在政策研究中，相对于规范与指导通常领域的行动的公共政策，还区别出一种指导和规范如何制定政策的政策，即元政策。

　　尽管可以对公共政策作如此多样的分类，而且每一类政策又可根据不同的标准进一步分出子类，但过多、过细的分类对于实际部门的工作没有重要意义。在此着重论述以下两种政策，即基本政策和具体政策。

　　(一)基本政策

　　基本政策是公共部门用以指明或规定有关法人、自然人的行动方向的公共政策。它主要确定具体政策应采取的态度、应依据的假设、应遵循的指导原则，是一种宏观层次上的主导性的政策。基本政策又可分为两类：第一类是具有全面性和广泛性的、针对全国或全社会的根本指导原则，也就是我们通常所说的基本路线、基本方针。第二类基本政策是某一领域各个部门开展工作的根本指导原则。第一类基本政策是第二类基本政策的上位政策，后者必须与前者相一致，而不能与之发生冲突。基本政策涉及的问题主要是确定政策的总体目标、政策的作用范围、政策产生影响的时间、所使用的政策工具的范围、政策应采取的态度以及其他一些政策战略。显然，这些问题与政策制定者所信仰的价值观紧密相关，除非政府更替，或社会的急剧变化导致政策制定者的价值观发生根本变化，基本政策通常不会有实质性的改变，第一类基本政策尤其如此。由于有些基本政策指示着一个国家的根本发展方向和要实现的宏大目标，因而常常明确地写在国家的根本大法——宪法里。此外，我们还可以在一个国家所信仰的思想家的著作中，从领袖人物的书面和口头指示中，从所遵守的国际条约和国际决议中，从具体的政策法律中，发现和确定这个国家的基本政策。

　　(二)具体政策

　　所谓具体政策，就是公共部门为解决具体问题而给有关法人、自然人规定的行为 资 料 来源于 贵大-在线 WwW.GzU521.NeT 准则和行为规范。广义的具体政策，指所有基本政策以外的公共政策，狭义的具体政策指条法或条款性的政策，如财政预算、行动计划、法律方案等。通常，基本政策规定了具体政策的方向，具体政策是贯彻执行基本政策的工具，因而不能背离基本政策。在特定情况下，有些具体政策可能与基本政策的方向不完全一致，但至少不能完全与之相悖。

　　基本政策是长期性的，维持的时间一般较长，即使客观情势发生了某些变化，也可通过对原政策重新进行解释来使之与新的现实相适应，而无须改变基本政策。具体政策则不同，通常持续的时间要短得多，这意味着，政府可根据具体形势，在不背离基本政策的前提下，随时改变具体政策。例如，我国在实行计划生育、控制人口增长的基本政策指导下，在20世纪60年代提出了“一个不少，两个正好，三个多了”的口号，而到了80年代，随着人口形势的进一步严峻，又制定了“提倡一对夫妇只生育一个孩子，严禁超计划的二胎和多胎生育”的政策。

　　三、政策分析方法

　　(一)政策分析方法概述

　　政策分析是一项十分复杂的活动，从了解有关方面的现状、预测未来的形势，到研究政策方案的可行性、评价政策产生的效果和影响，分析的内容非常广泛。因此，所需要的分析方法也非常多。多种社会科学和自然科学的方法都可用于政策研究。总体而言，政策分析是在搜集资料的基础上，对资料进行综合研究和比较，进而提出政策方案或对政策方案进行评价的过程。因此，政策分析方法包括资料搜集的方法和资料分析的方法。其中，资料搜集的方法包括访谈、问卷调查、典型调查(包括实地观察和访问)、文献查阅、抽样调查(包括民意测验)等，资料分析的方法则包括综合定性分析、统计分析等。这些方法都是社会科学研究中比较常用的方法。限于篇幅，本文只在对政策分析方法进行概述的基础上，简要介绍几种最常用的定性分析方法和定量分析方法。

　　(二)定性分析方法

　　在政策分析中，有很多因素无法量化，有很多问题不适宜用定量的方法进行分析，这时，人们就需要在直觉和经验的基础上，采用定性的方法来进行分析，作出判断和选择。定性分析方法并不是决策者简单地“拍脑袋”，而是要尽可能利用“外脑”，即相关专家，发挥他们的判断能力。发挥专家作用的形式之一，是请专家个人作出判断，发表意见;另一种常见的形式，是召集一定数量的专家会议，发挥专家的集体智慧，避免分析结果的片面性。除了各种形式的专家会议之外，还有两种常用的定性分析方法——前景描述法和德尔菲法。

　　1.前景描述法。前景描述法也称脚本写作法，用于对未来形势的预测。这种方法的要点在于，对某些重要变量在未来一定时期内的发展趋势作出多种不同的假定，然后根据这些假定描述关于未来的多种可能的前景，并在综合分析的基础上，确定哪种前景出现的可能性较大，进而分析不同前景对政府政策选择的影响。

　　(三)定量分析方法

　　定量研究方法很多，例如，用于预测分析的马尔柯夫模型、用于政策规划的排队模型和线性规划方法、用于决策分析的决策树等。本文简要介绍与降低行政成本直接相关的收益一成本分析和成本一效果分析。

　　1.收益一成本分析。收益一成本分析就是对实施一项公共政策所需要投入的全部成本和因实施该政策而获得的全部收益分别进行计算，然后，将二者进行对比，进而计算该政策的净现值或收益一成本。如果净现值为正，即收益大于成本，说明该政策可行，反之则不可行;或者收益一成本比大于l，说明该政策的实施是值得的，反之，则是得不偿失的。

　　除了用于判定一项政策的价值之外，收益一成本分析还用于对多个政策方案作比较进而选优。也就是说，在有多个政策方案时，可以分别计算各个方案的收益和成本，然后根据计算结果，比较哪个方案的纯收益或收益一成本比更大。

　　2.成本一效果分析。在有些情况下，一项公共政策的收益很难与成本直接进行比较，因为政策产生的很多收益特别是一些社会和政治方面的收益无法用货币加以衡量。譬如，因为实施了一项好的政策而解决了1000个失业人员的就业问题，为实施这个政策投入的成本可以计算出来，但这1000个失业人员就业所带来的社会收益却难以用货币表示，因此，人们无法计算出收益一成本比或纯收益。在这种情况下，人们可以采用成本一效果分析方法。

　　成本一效果分析是在收益无法货币化的情况下，对达到既定政策目标的各个政策方案的成本分别进行计算，成本越低的方案就越好。譬如，同样是解决1000个失业人员的就业问题，可能有三种不同的方案：(1)政府出资对失业人员实行技能培训;(2)政府为失业人员无偿提供一定数额的创业基金;(3)政府免费为这些失业人员办理营业执照、三年免征各种税费，并对一定数额的贷款实行贴息。如果三种方案都能达到解决1000人就业的目标，为了确定采用哪种方案，可以采用成本一效果分析，分别计算三种方案的成本。计算结果出来后，哪个方案的成本最低，便采用哪个方案。

　　上述多种政策研究方法，没有明显的优劣之分，在实践中需要根据具体情形和条件选择采用。一般而论，层次高、涉及面广的宏观公共政策分析，定量分析方法的适用性比较差一些，因而经常需要采用定性分析的方法。不过，随着现代计算工具的发展和许多新方法的诞生，定量分析方法应用越来越广。值得强调的是，在多数时候，研究一项政策通常需要综合采用多种分析方法。