一、政策评价的内涵和作用

　　(一)政策评价的含义

　　所谓政策评价，是指采用科学的分析方法，对已经付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行的客观的、系统化的考察与评价。其目的在于通过将这些信息直接或间接地反馈给政策制定者和政策执行人员，促使他们适时作出政策反应，及时调整不当的政策，废除无效的政策，改善政策执行行为，从而提高政策制定的质量。

　　(二)政策评价的内容

　　政策评价在性质上是对政策产生的结果所作的一定的价值判断。政策产生的结果包括最终结果和阶段性结果。具体包括：(1)政策预定目标的完成程度;(2)政策的非预期性影响;(3)与政府行为相关的各种环境的变化;(4)投入政策的直接和间接成本以及政策带来的收益。政策评价要回答的基本问题是：政策执行以后，是否达到了政策制定者预期的目标?该项政策给国家及社会生活带来了什么影响?政策的去向如何?等等。具体来说，政策评价的内容包括政策有效性评价、政策效益评价和政策影响评价。政策有效性评价是对政策执行结果实现政策目标程度的评价;政策效益评价是对政策产生的收益和政策投入之间的关系所作的评价;政策影响评价是对政策所产生的各种影响的综合评价。

　　(三)政策评价的作用

　　政策评价的作用主要表现为以下三个方面：

　　1.政策评价是决定政策去向的依据。政策执行一段时间以后，政策执行者必须根据实际情况，决定该政策的去向。政策去向一般可分为三种：

　　(1)政策延续，即政策问题尚未解决，而实践证明政策本身是卓有成效的，这时，政策以原有的性质和方式继续执行下去。

　　(2)政策调整，即政策制定者针对在执行过程中遇到的新情况、新变化，对政策作出相应的修正。

　　(3)政策终结，即完全停止政策执行。政策终结有两种情况，一是政策问题已获解决，政策已没有继续存在的必要;二是政策环境发生某些变化，或政策已被证明无助于问题的解决，甚至使问题变得更为严重，必须制定新的政策来代替原有的政策。

　　无论选择上述哪一种政策去向，都需要对政策的实际效果进行全面、系统的分析，以确定政策的价值。

　　2.政策评价是合理配置政策资源的基础。由于政策资源的有限性，政策制定者必须确定投入不同政策的资源比率，即合理配置有限的政策资源。合理配置政策资源在政策过程中十分重要，它一方面可以使宏观决策者站在整体利益的角度，使有限的资源发挥出最大的效益;另一方面可以防止出于局部利益的需要而对某些政策产生过度投入。只有通过政策评价，才能确认每项政策的价值，并决定投入各项政策的资源的优先顺序和比例，以寻求最佳的整体效果。因此，政策评价是合理配置政策资源的基础。

　　3.政策评价是迈向政府决策科学化的必由之路。实践证明，随着社会生活和政府活动的日益复杂，传统的经验型决策已远远不能满足现代政府管理的实际需要，政府决策必须由经验型向科学化转变。而政策评价，正是使政府决策迈向科学化的必由之路。通过政策评价，不仅能够对政策本身的价值作出科学的评判，而且还能够对政策过程的各个阶段进行全面考察和分析，检验政策制定和执行有关机构的实际工作，针对评价中发现的问题，提出改进政策制定系统及其工作的合理建议，从而为以后的政策制定实践打下良好的基础。

　　近年来，随着公众对政府决策质量的要求日益提高，政策评价越来越成为一种有组织的正式的活动。一些国家政府把政策评价作为一项必需的工作，通过明确的规定将政策评价制度化。

　　二、政策评价的组织形式

　　政策评价有多种组织形式。首先，政策评价既可以是一种有组织、有计划的正式评价，也可以是非正式的评价。正式评价是指有关机构事先制定出完整的评价方案，包括明确的评价目的、评价标准和方法，由确定的评价者严格按照规定的程序和内容对政策进行评价;非正式评价是指对评价者、评价形式、评价内容、评价标准不作严格规定，对评价的最后结论也没有严格要求，人们依据自己所掌握的情况对政策加以评说。其次，政策评价既可以是由负责特定政策的制定和执行机构内部的人员进行的内部评价，也可以是由制定和执行特定政策的机构之外的人员实施的外部评价。这种外部评价又可以具体分为如下几种类型：一是受委托进行的评价。这是最主要的外部评价方式。被委托对象可以是营利性或非营利性的研究机构、学术团体、专业性的咨询公司，以及高等院校的专家学者等。二是投资或立法机构所组织的评价。由于投资者关注投入政策的各种资源是否得到了合理的利用，而立法部门则关心政策付诸实施后的最终效果是否真正代表了公众利益，因此，在一定条件下，他们会要求自己进行评价活动。相比较而言，这类评价最为客观公正，能够体现政策评价的本质要求。三是其他各种外部评价者自己组织的评价活动。一些研究机构或学术团体出于研究目的而进行的各种政策评价，大众媒体、社会团体和公民自主进行的评价等，都属于这类评价活动。

　　三、政策评价的方法和标准

　　(一)政策评价方法

　　针对政策评价的不同内容，可以采用不同的评价方法。评价的方法多种多样，从方法论角度划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法;从事物的质和量的角度划分，可以是定性分析的方法，也可以是定量分析的方法。这里介绍三种常见的方法。

　　1.对比分析法。对比分析法是一种将政策执行前后的有关情况进行对比分析，从而判定政策价值、提出政策建议的一种分析方法。对比分析法是政策评价的基本方法，主要包括“前一后对比法”和“有一无对比法”。

　　“前一后对比法”就是将政策对象在政策实施前可以衡量出的状态与它接受政策作用后可以衡量出的新状态进行对比，从中测出政策效果，进而据此对政策的价值作出判断。“有一无对比法”是在政策执行前和执行后这两个时间点上，分别就实施某一政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再对两次对比结果进行比较，以确定被评价政策的效果。

　　2.成本一收益分析法。正如前面“政策分析方法”部分所介绍的那样，成本一收益分析法是通过对政策实施所需投入的全部成本和因政策实施带来的全部效益进行计算、对比，从而确定政策价值的。在政策运行过程中，所消耗的费用被称之为“政策运行成本”，包括直接的实际耗费和间接的财富损失。政策运行成本主要有五种形式：一是政策制定本文_来源于_贵大.在线Www.GzU521.Net费用，指政策主体从提出政策问题到最后政策出台生效的整个过程中的资源投入，是直接的价值或实物投入;二是衔接成本，指在新旧政策的衔接过程中付出的代价;三是摩擦损失，指在各项政策缺乏配合、协调以及相关度低而不能形成完整相容的体系时，各政策之间的摩擦造成的政策效益的损失和社会价值的浪费;四是操作费用，指执行部门在实施政策中因宣传、解释、传达、监控乃至成立专门机构、配备专门人员等所消耗的资源;五是“对策”行为的损耗，指政策对象为追求自身利益的最大化，在政策对自己不利的情况下，用各种手段抵制和削弱政策运行效率，因而加大了政策投入。

　　在运用成本效益分析法时，通常使用的评价原则有三条，即：效益相等时，成本越小的政策越好;成本相等时，效益越大的政策越好;效益与成本的比率越大越好。

　　3.模糊综合评价。在政策效果评价中，经常遇到的问题之一是不少指标因不易精确地描述而具有极大的模糊性，因而给评价带来了困难。对于这类问题，常用的方法是模糊综合评价法。模糊综合评价法首先通过确立相关因素，建立数学模型，然后通过抽样评定和加权评定，得出综合评价结果。

　　(二)政策评价的标准

　　实施政策评价，必须依据一定的标准。对一项政策进行评价，如果评价标准不同，可能会导致截然不同的评价结果。选择什么样的评价标准不仅取决于政策评价的目的，而且与评价者和评价方法密切相关。政策评价的标准因政策目的与内容而异，不同的政策有不同的评价标准，同一个政策在不同的时期评价标准也不相同。因此，政策评价的标准很多。以下是一些常用的评价标准。

　　1.有效性。政策的有效性是指一项政策实现其预期目标的程度。譬如，一项旨在减少农村贫困人口数量的政策，在实施一定时间后农村贫困人口绝对数量的下降或脱贫人口所占的百分比，都是该政策有效性的表现。

　　2.效率。政策的效率是指相对于所投入的成本，一项政策取得的收益大小;或者相对于其所取得的收益，一项政策所需投入成本的多少。它往往以政策的收益成本比或纯收益来表示。

　　3.公平性。政策的公平性是指一项政策的收益和成本在相关群体中分配的平均程度。在有些情况下，一项政策在实施后，其总体目标能达到，且益本比可能很高，但是，它所带来的收益或成本在有关社会群体中的分配不公平。那么，依据有效性或效率标准，它可能是一项好政策，但如果依据公平性标准，则这项政策不可取。例如，一个城市为了鼓励市民节约用水，将居民生活用水的价格由原来的2元/吨提高到3元/吨。表面看起来，这种水价调整很公平，因为新的水价标准对居住在该城市的任何一个居民户都是一样的。但是，由于不同的居民户在收入水平、经济负担、需水量等方面存在差异，同样的水价可能给不同的居民户带来不同的后果。假如一个家庭每月用水10吨，则每月因水价上调需多支出10元。如果这个家庭的月收人为4000元，则多支出的10元只占其月收入的0.25%;而如果这是一个贫困家庭，月收入可能只有500元，则多支出的10元占其月收入的2%，每个月仅水费支出就占全部家庭收入的6%。所以，同样多开支10元，对于两个不同家庭的经济影响是不同的，对后者造成的经济负担显然高于前者。因此，这种统一调价的政策方案会带来不公平的效果。

　　4.外部影响。一项政策的实施在解决其所针对的问题方面，其有效性、效率和公平性可能很高。但与此同时，它有可能对其他方面产生积极或消极的影响。对于政策的这种外部影响，特别是其消极影响，也必须进行分析评估，以利于减轻和消除不利后果。例如，有些经济政策的实施可能会在促进经济发展的同时对环境产生不利影响。

　　此外，有人针对政策制定的过程，从政治学的角度提出了公众参与度、可预测性、程序公正性等评价标准。公众参与度是指在一项政策的制定过程中，政策对象、政策相关方以及一般公众参与的程度，譬如，该政策在制定过程中听取公众意见的次数。可预测性标准是根据法院判决的实践提出的，指在正式作出一项政策决定之前，其决定结果可能被预测的程度。可预测性高，说明该政策决定是按照已有的客观决策标准作出的，其随意性较低。程序公正性标准同样源于法律实践，指的是政策制定必须经过适当的程序，以保证各个政策相关方(特别是其利益可能受到政策不利影响的群体)有机会表达自己的意见。