一、政策制定的主体

　　政策制定的主体是指享有制定政策的法定权力，同时对政策后果直接承担责任的公共权力机关和享有职位权力的个人，包括行政、立法、司法机关以及在这些机关中担任特定职务的个人。

　　行政机关是政策制定的主要承担者。行政机关拥有行政立法权和立法创议权，拥有和可以调动大批专业人员，就重大政策问题进行调查研究，集中和协调各方面的意见，对其他部门或政府组织以外的政策研究机构所提供的备选政策方案进行研究、评价、论证和抉择，并最终制定政策方案。

　　立法机关除了制定法律之外，在某些情况下可以通过提出立法议案的形式，直接提出某种政策规划，如果议案获得通过，则政策规划议案就获得法律效力。通常，在各国议会内部，都会设有一些专业性的委员会或部门，或审议各类政策议案的合理性，或协助议员制定政策规划。如我国全国人大内务司法委员会等各个专业委员会。

　　司法机关的主要职责是实施法律，但通过“判例”解释法律以及确立司法原则，或者在某些条件下参与法律和政策的制定，同样是公共政策制定的主体。

　　由于研究机构、有关党派和利益集团在公共政策的制定过程中只享有建议权和评议权，而不享有最终决定权，并且不对政策后果承担直接责任，因而，一般认为它们只是对政策产生影响，而不是政策制定的主体。

　　二、政策制定的原则

　　政策制定就是公共政策的法权主体针对有关政策问题，依照一定的程序和原则确定政策目标，拟定、评价和最终选择有关政策方案的过程。公共政策制定遵循的基本原则包括：

　　(一)系统原则

　　任何一项政策都不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系中。在政策制定过程中，应当整体利益和局部利益相结合，内部条件和外部条件相结合，眼前利益与长远利益相结合，主要目的与次要目的相结合。不论制定什么政策，都应当把它置于一定的政策体系中考虑，搞清楚它与其他政策的关系，充分估计政策体系的整体效应。坚持正确处理全部与局部的关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

　　(二)协调原则

　　(三)可行原则

　　政策制定必须符合现实条件的要求，充分估计各种环境因素对政策的影响与制约。也就是说，政策的制定必须以现实可行为前提。政策制定考虑的可行性一般包括三个方面：一是政治可行性，即某项政策可能被多数政治团体或大多数群众接受，政治风险不高;二是经济可行性，即政策方案实施所必需的资源是能够充分获取的，不会产生难以承受的经济负担;三是技术可行性，即将政策方案付诸实施在技术上是可行的。一项政策方案只有在这些方面都具备可行性，才可能顺利出台并真正付诸实施，才有可能取得预期的效果。

　　(四)合法原则

　　合法原则指的是，公共政策的制定必须符合有关法律的规定。它包括三个方面：其一，政策制定主体的决策权合法，也就是说，政策制定主体必须在法律赋予的权限范围内决策，而不能越权决策。其二，政策制定的程序合法， 也就是说，决策行为必须按照有关法律规定的程序和方式进行，不能随意减少或颠倒决策过程中的有关步骤和环节。其三，政策内容合法，即所制定的政策的内容不能违背有关法律，不能违背国家或本地区的宏观政策和上位政策。

　　(五)民主参与原则

　　现代社会的复杂性和快速多变性，使得公共政策的制定成为一项复杂而艰难的工作。要适时制定有效的公共政策，不仅需要丰富的决策经验，还必须掌握大量的信息，有多种不同学科的专业知识。因此，仅靠少数几位高层决策者是不行的，即使他们具有非凡的决策能力。在政策制定过程中，为了及时发现政策问题，反映大多数民众的需求和愿望，为了集中更多人的智慧，利用有关专家的专业知识，必须通过适当的机制和程序，使公众和专家广泛参与进来。在我国，广泛的民主参与，不仅是为了保证公共政策制定的质量，更是为了保障人民群众当家作主的权利得以实现。

　　三、政策制定的程序

　　公共政策的制定是一个动态的行为过程，有相对规范的程序，一般包括政策问题的确认与界定、确定政策议程、政策规划、政策合法化等步骤，每个步骤又包含一些不同的具体环节。

　　(一)政策问题的确认与界定

　　这是政策制定过程的起点。一般来说，公共政策总是针对特定的公共问题——或者已经发生，或者处于潜在状态。有关部门在发现或意识到这个问题之后，应当通过一定的方法(如调查、分析)对问题的性质、类型、影响范围、原因等进行研究分析，从而对问题作出明确的界定。

　　对于任何一个社会而言，每个时期都会有很多的问题出现。这些问题有轻有重，有缓有急。无论是多么富裕的国家或地区，其公共部门可支配的人、财、物力资源总是有限的，因而不可能同时采取多种政策措施解决所有这些问题。这就要求公共部门在统筹考虑的基础上，编制一个政策议程，确定对哪些问题采取政策措施予以解决。在确定一个问题需要通过政策措施加以解决后，便应当将该问题纳入公共部门的政策议程。所谓政策议程是指有关决策机关近期打算通过政策措施予以解决的问题的计划表。这个计划表可能是书面的(如立法机关每年的立法计划)，也可能只是存在于主要决策者的脑海之中。只有纳入了政策议程，这个公共问题便成为了一个政策问题。

　　一个公共问题能否进入政策议程成为政策问题取决于多种因素，其中主要包括：(1)该问题本身的性质、影响范围和严重程度;(2)有关政治组织和利益集团的活动强度;(3)政府部门是否有健全的问题察觉机制，包括负责情报和信息搜集与报告、调查研究等的机构和相应的制度;(4)大众传播媒体的宣传力度。其中，政府对公共问题能否进入政策议程具有决定性的影响。一般而论，政治领袖、政党和利益集团、民意代表、大众传媒、政策研究机构、政府机关、偶然性的危机或特殊事件等因素都会影响政策议程的确定。