一、公共政策的本质属性和功能

　　(一)公共政策的定义

　　关于公共政策的定义有不同的观点。一般认为，公共政策是公共法权主体用以对适用法人、自然人进行引导、约束的行为指南和行为规范。其表现形式包括法律、法规、规章、政令、管理办法、实施细则、战略、规划和计划，以及政府首脑的书面或口头声明和指示等。在有些情况下，公共部门不采取任何行动也代表着一种公共政策。

　　公共政策是以政府为主的公共法权主体意志的体现。在一定的意义上可以认为，制定和执行公共政策构成了政府公共管理的主要过程和活动。

　　(二)公共政策的本质属性

　　自从诞生了国家，便有了公共政策，因为无论是什么阶级组成的政府，若要维护其统治，要使国家按统治者所希望的方式运转下去，就必须对整个国家的行动进行统一的规范和指导。诚然，在不同的历史时期、不同的国家或社会、不同的政策领域，公共政策会有不同的属性，但是，它们在本质上会有一些共同的属性。

　　1.价值相关性。无论是哪个政府制定的公共政策，无论是针对什么领域的公共政策，均要涉及采取什么行动、禁止哪些行动、行动的目标是什么、怎样采取行动等问题，这些问题的回答与政策制定者乃至整个社会信奉的价值观紧密相关。一是政策制定者信奉的价值观不同，他们要实现的目标便不同，因而所指示的行动方向也不同，这就不能不影响到一些事关国家前途命运的重大政策的制定。二是在确定哪些是需要有关部门制定政策加以解决的问题方面，即在政策问题的认定方面，信奉不同价值观的政策制定者会表现出很大的差异。同样的问题，信奉某种特定价值观的政策制定者会认为需要制定政策来加以解决，而信奉另一种价值观的政策制定者则可能认为无须就此出台政策。譬如，对于丈夫虐待妻子的问题，在信奉夫妇地位平等的现代社会，立法机关会制定相应的法律，防止这类行为的发生，保护妇女的合法权益;而在信奉“夫为妻纲”的社会中，它便不会成为一个政策问题，自然也不会有相应的法律或政策诞生。三是对同一个问题的性质、原因的分析判断，会受政策制定者价值观的影响。四是即使是针对同一个问题，为了同一个目标，持有不同价值观的政策制定者也会制定出不同的政策，引导有关机构和个人采取不同的行动。

　　公共政策并不是单方面被动地受价值观的影响，它也会对其实施范围内的社会价值信仰产生作用。政府制定的有些政策可能强化或改变当时社会所信仰的价值。不过，价值观的改变往往是一个缓慢的过程，因而政策一般不能过于背离现行价值观，否则将遭到社会的抵制，甚至动摇整个政府的合法性基础。一般认为，在整个政策过程中，政策制定阶段与价值紧密相关，而政策执行阶段则应该追求理性化与科学化，做到价值中立。实际上，政策执行阶段同政策制定阶段是难以截然分开的，政策执行同样会受到执行者、政策对象信奉的价值观的影响，因此，绝对的价值中立是难以实现的。与政策的价值相关性紧密联系在一起的是其利益相关性。可以说，多数公共政策都关系到利益的谋取或分配。

　　3.权威性和强制性。公共政策的权威性是与其合法性紧密相联的。实际上，它们是同一个问题的两个方面。既然政策的合法性在本质上是通过为公众所认可、接受的合法化过程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的权威性，而权威性又与强制力相联系。同样，这种权威性的取得可能是因为政策符合政策对象的利益而被他们自愿服从，也可能是因为政策对象慑于惩罚而被迫接受政策。

　　一项政策并不总是能够符合所有人的利益，有时需要部分政策对象为了全体的利益作出某种牺牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在长远利益与眼前利益相冲突的问题，因而这种政策的实施对于那些非自愿作出牺牲的政策对象来说，就具有强制性。例如，我国目前实行的人口政策就是为了整个民族，乃至全人类的利益而制定的，这种政策对于那些出于各种原因想多生育孩子的公民来说便构成了一种强制性的规范。政策的强制性往往是同一些惩罚性的措施相联系的，若缺乏惩罚性的措施，有些政策就会失去其权威性，就无法贯彻执行，政策也就成了一纸空文。当然，为了取得和维护政策的权威性，强制的作用是有一定限度的，如果政策过分损害大部分人的利益，则可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，进而有可能危及政府的合法性基础。

　　4.功能多样性。由于整个社会是一个相互联系的有机系统，政策所指引的行动会牵涉社会的方方面面，因而其功能往往不是单一的。这些功能中既有政府和社会期望的正功能，也有不期望的负功能;既有易于发现的显功能，也有难以察觉的潜功能;既有意料之中的，也有始料未及的。这就要求政策制定者和执行者考虑问题要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其负功能，并及时察觉政策的潜功能。在有些情况下，即使非要采取一项具有负功能的政策不可，也需要附加相应的措施，以尽量减少和避免其负功能。再以我国目前实行的人口政策为例，其正功能是可降低我国人口的增长速度，减轻人口负担，提高人口素质，为国家的发展、民族的振兴创造条件。但它的一个较明显的负功能，是使我国过早地出现了人口老龄化问题。这就需要对一些制度作相应的改革，同时开展老年生活保障方面的研究，制定相应的政策来抵消其负功能。

　　5.过程性。从动态的角度来看，公共政策都有一个生命过程或生命周期，它包括问题的发生与确认、问题被列入政策议程、政策规划、政策合法化、政策执行、政策评价、政策调整、政策终止等环节。

　　一般来说，制定政策总是基于特定的公共问题或公共需要，如果没有出现特定的公共问题或公共需要，或者即使出现了，但没有被发觉和认定，则不会有相应的政策出台。在发现与认定了问题之后，还需要政策制定者重视这些问题，并将它作为一个议项列入公共部门的政策议程，才能制定出有关政策。在列入政策议程之后，由有关机构、个人在研究的基础上提出各种政策方案以供政策制定者选择，政策制定者及其系统则通过对各备选方案的分析与评价，决定采纳某一方案或某一方案组合，并通过适当的程序将之合法化，即使之具有合法性，然后再付诸实施。在政策付诸执行后，政府部门或有关机构要根据执行情况与产生的结果对该政策加以评价，随后根据这些反馈信息与变化了的环境等因素，调整以至改变原来政策的内容。这一过程也许要反复多次。最后，若有关问题得以解决或不复存在，或者原来的政策根本无助于问题的解决，则停止这一政策的执行，即宣告该政策的终结，从而也就结束了该政策的整个生命过程。

　　在现实生活中，并不是所有的公共政策都自然会经历上述各个环节，是否按照程序制定公共政策，取决于特定的公共政策系统的制度化程度。

　　(三)公共政策的功能

　　如前所述，公共政策作为政府履行其公共管理职能的工具，具有功能多样性。根据制定和实施特定政策的具体情境，不同的政策所发挥的具体功能不同。总的来说，公共政策的功能可分为以下四种：

　　1.导向功能。公共政策的导向功能指的是，公共政策通过正向提倡、激励的方式为有关法人、自然人指明行动方向，从而使政策对象朝决策者所希望的方向努力、以决策者期望的方式采取行动。譬如，我国的退耕还林政策;再如，一些地方为吸引投资而实施的减免税收的优惠政策，分别对有关地区的地方政府和农牧民、对国内外企业起到了导向作用。

　　2.控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通过规范、制约的方式对有关法人、自然人的行动进行控制，使之不采取决策者所不希望的行动。譬如，我国的天然林禁伐政策、国务院2002年出台的网吧管理条例等，都具有明显的控制功能。

　　3.分配功能。除了调控政策对象行动的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是对全社会所拥有的资源(包括政治、经济、文化等资源)在不同地区、不同部门、不同群体之间的配置进行调节，有些公共政策的实施效果会导致利益在不同地区、不同部门、不同群体之间的分配发生变化，这就是公共政策的分配功能。如收入分配政策、社会保障政策等都涉及利益的分配。

　　4.保障利益功能。具有前三种功能的公共政策主要适用于一个国家或一个行政区域的内部，还有一些公共政策则主要适用于国家间或地区之间的关系，具有保障本国或本地区利益的功能，如在国防、外交、外贸等领域。在与其他国家或地区的政府、机构或个人打交道时，公共政策发挥着维护和保障本方权益的功能。

　　某些公共政策可能只具有一种功能，还有一些公共政策可能同时兼有两三种功能，以至四种功能齐备。