2010年上海市公务员考试笔试将于3月27日举行，为助广大考试备考一臂之力，华图公务员考试研究中心提供了针对上海市公务员考试《综合管理》考点精讲供考生查阅。本文为上海市公务员考试《综合管理》考点精讲——公共行政的职能。

五、公共行政职能的转变

所谓公共行政职能的转变，就是指国家行政机关在一定时期内，根据经济和社会发展的需要，对其职能的范围、内容、重心和实现方式等做出改变。它既包括行政职能内容的转变，即行政基本职能侧重点的变化，也包括行政职能的实现方式和方法的转变，即行政运行职能中行政管理方式的转变。

（一）公共行政职能转变的必然性

任何一个国家的行政职能都不是一成不变的，它随着行政环境的变化而变化。它是一个系统，是一个动态发展的过程，要随着社会政治、经济、文化以及科技等因素的发展变化，相应地进行调整和改革。

1. 政治方面的原因

一旦一个国家的政治环境发生了变化，如国际政治局势的变化，甚至是国内新的领导集体的成立，都可能引起公共行政职能的转变。因为国际政治局势的转变，必然对政府提出新的要求，也就是说政府的职能要作出相应的转变；而新的领导集体的成立，其工作思路、方法等较之以前都可能会有所差异，政府所要做的不同了，也就自然要求政府职能发生转变。

2. 经济方面的原因

随着社会的进步，经济的发展，也必然对政府提出新的要求，要求政府在职能内容以及实现方式方面作出相应的调整。例如，我国从计划经济向市场经济转轨，要求我国政府管理方式要实现从微观管理向宏观管理、从直接管理向间接管理的转变，这就是政府职能方面的巨大变化。

3. 文化方面的原因

文化的变化也可能引起公共行政职能的转变。文化会影响人们的世界观、人生观、价值观，那么当文化发生了变化，人们势必对政府该做什么的看法发生变化，也就要求政府的职能发生变化，承担起社会公众要求政府做的事务。

4. 科学技术方面的原因

科学技术的发展，新的技术手段的产生，也可能给行政职能实现的方式和方法带来巨大的转变。例如，信息化技术的推行，以及电子政务的兴起，使得行政职能的实现方式发生了翻天覆地的变化。

（二）实现公共行政职能转变的基本要求

公共行政职能的转变是一个复杂的工程，要想完成一次公共行政职能的转变，必须运用现代管理理论和管理手段审慎操作、精心安排、有效推进，以保证整个转变过程的合理、顺利和成功。实现公共行政职能转变要注意以下几点基本要求：

1. 公共行政职能的转变要有正确的目标取向

正确的目标取向是公共行政职能转变成功与否的首要前提。公共行政职能转变的过程自始至终要有合理的目标约束，在现阶段，政府职能目标模式的选择要遵循以下原则：一是要符合本国的国情，适应本国经济和社会发展的要求；二是要符合世界性的行政改革潮流，在某些职能设计上应和世界通行的惯例接轨。只有有了这样的目标对整个职能转变的过程进行约束，才能保证职能转变的成功。

2. 公共行政职能的转变要立足全局，统筹兼顾

首先，公共行政职能本身作为一个系统，是一个多方面、多层次因素构成的整体。因此，在考虑公共行政职能的转变时，一定要兼顾其内部的整体性。其次，公共行政职能还是整个社会系统的一部分，公共行政职能的转变必须和社会的政治体制、经济体制以及社会体制的改革相统一，兼顾各方面的进程控制，才能收到系统推进的成效。

3. 公共行政职能的转变要把握好速度和幅度

公共行政职能转变的基本要求是根据各国在实施过程中的不同特点和具体情况来选择公共行政职能转变的速度和幅度。具体来看，一是社会对公共行政职能转变的要求，这不仅决定着公共行政职能转变的基本原因是否成立，而且表现为社会成员对这种转变的认同程度；二是社会对公共行政职能转变的承受能力，这既包括实行公共行政职能转变所需要的各种成本准备是否已经完备，或者在转变进程中的再投入是否确有保障，同时也包括社会公众对转变的心理准备是否已基本成熟。只有准确把握这些条件才能相对准确地选择公共行政职能转变的速度和幅度，从而使转变过程尽可能减少社会震荡，降低转变所需成本，顺利实现改革目标。

（三）党的十六大以后行政职能的转变

经过二十多年的发展，我国经济总量有了巨幅增长，人民生活水平有了明显改善，但政府对经济干预强而对社会公共事务管理弱，造成经济与社会发展的不协调，新的社会问题和社会矛盾凸显出来。首先，居民收入差距不断扩大，基尼系数已经超过了0. 4，收入分配不均等。其次，在失业率上升的同时，劳动就业保障制度却没有相应跟上，再就业率不足30％，城市最低生活保障金标准过低，无法给予失业人员真正的保障。此外，医疗、养老等社会保障也才刚刚建立，且覆盖面极其有限，占70％的农村人口几乎被排除在外。再次，教育投入不足，教育发展不平衡。尽管国家不断加大教育投入，但同世界平均水平相比仍有一段差距。最后，公共卫生管理落后，在应对SARS等突发性事件时表现得尤为突出。

鉴于此，党的十六大提出了全面建设小康社会的发展目标。其后，我国领导人又提出了坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观。全面落实科学发展观，实现经济社会全面、协调、可持续发展，必然要求在继续转变政府经济管理职能的同时，加快推进政府社会管理职能转变，形成与社会主义市场经济体制相适应的政府社会管理体制。完善社会保障体系、提供公资:料;来/源,于ＧＺＵ５２１贵:大;在,线 http://Ｇzｕ５２1.NEt共服务等方面，主要承担协调、监督和保证社会公平等职责，实现由经济建设型政府向公共服务型政府转变，进而实现政府对社会公共事务的管理由“划桨”向“掌舵”的转变，实现政府自身改革与社会力量参与相结合。具体来说，现阶段的政府职能可以概括为四个方面：经济调节、市场监管、公共服务和社会管理。

1. 经济调节职能

经济调节职能是政府对市场经济进行总量控制和宏观管理，确保国民经济健康稳定发展的职能。政府通过财政政策、货币政策、产业政策、税收政策等来引导市场，保证社会总供给与社会总需求的平衡，而不是干预经济活动，从“划桨者”的角色中跳脱出来，成为社会经济的“掌舵者”。

2. 市场监管职能

在市场经济条件下，政府肩负着促使市场健康有序运行的职能。政府负责建立和完善各项市场规则，维护市场秩序，规范市场运行准则，政府必须利用各种手段规范市场经济秩序，确保市场竞争在公平、平等和公正的条件下进行；政府要鼓励公开交易，公平竞争，反对垄断和一切有碍竞争的消极因素，政府要通过制定法律来规范市场行为；政府还要承担经济纠纷仲裁人的角色，公平解决各种经济纠纷，保护消费者权益，使每个经济当事人都能在公平的秩序和仲裁下，开展经济活动。

3．公共服务职能

在市场经济条件下，政府必须提供公共产品，满足社会公共需要。政府有责任促进社会效益大但经济效益不高的经济部门和自然垄断部门的发展，对这些部门的基础设施和公用事业进行直接投资，承担组织或经营公共产品生产的任务，对提供公共产品和服务的私人企业进行严格管理，以保证公共服务的质量。在公共服务方面，政府职能主要包括社会保障职能、科技教育发展职能、公共卫生发展职能和环境保护职能。

（1）社会保障职能。社会保障是确保公民维持稳定生活的社会稳定机制。社会保障包括社会保险、社会福利和社会救济三个方面。社会保险包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险等方面，各种社会保险可以解决人们在面临各种社会、家庭、自身问题时，自己无法解决、经济上无法负担的问题。目前，我国的社会保险还在完善中，例如近几年的医疗保险改革，以及失业保险等。社会福利是政府对社会特殊群体提供的政府福利，如政府对残疾人、孤儿、孤独老人的照顾，以及最低生活保障制度等。另外，政府还要对重大灾难进行救济，搞好防灾救灾工作，完善防灾救灾体系。

（2）科技教育发展职能。当今世界各国之间的竞争归根到底是科技与教育水平的竞争，因此，发展科技和教育已经成为政府的重大使命。

（3）公共卫生发展职能。医疗卫生可以说是具有巨大正外部效应的公共物品和服务，私营部门很难充分或完全予以提供。而医疗卫生又关系到人民群众身体健康，因此，各国都把它列为政府公共服务职能的重要内容。

（4）环境保护职能。环境也是一种公共物品，具有公共物品所普遍具有的非排他性，并且投资大、见效慢，私人垄断组织无力承担或不愿承担，所以只能由政府来管理。随着工业化进程的加快，全世界面临着有史以来最严重的环境危机。这使得各国政府不得不加强对环境保护方面的管理，环境保护已经成为当代各国政府社会管理的一项重要内容。而我国更是面临着环境污染加剧、全球气候变暖、土地沙化、森林和动植物资源减少、淡水供应不足、空气质量恶化等问题。为此，政府在制定经济发展目标和政策的同时，应充分考虑环境问题，采用污染减少型技术，治理各种空气、水质、噪声的污染，推广生态农业，保护生物多样性等。同时还要加强环境保护教育，动员全社会共同搞好环境保护方面的管理。