第十三讲
9、机构编制管理
机构编制管理是行政管理的基础工作之一， 是根据国家社会经济发展状况、政治体制状
况以及行政管理科学化程度，通过运用技术手段综合分析，以确定国家各类法定组织的职能
范围、职责权限、机构设置和人员配备，并进行调控和监督，以实现国家管理系统的精简、统一、高效。
我国的机构编制工作采取“统一领导，分级管理”的领导体制；其在编制管理方面的主
要任务是：职能管理；机构管理；人员管理。
政府机构的名称一般包括域名（地理位置或管理范围）、矢名（管理内容）、格名（表明规格级别）。
三定：定职能、定机构、定人员编制。
10、政府机构设置原则
（1）职能优先原则，即：职能是机构存在的前提；科学界定政府总体职能；科学配置
和划分政府职能；以政府职能是否顺利实现来检验政府机构设置的合理性。
（2）完整统一原则，即：政府职能是完整统一的；行政权力是完整统一的；政府机构设置是完整统一的。
（3）管理幅度与管理层次相适应的原则，在实际应用中，应遵循以下几条规律：
在管理对象和内容不变的情况下， 管理幅度与管理层次成反比；管理幅度事务的难易程
度成反比；管理幅度同管理者的能力以及管理手段的先进程度成正比；管理幅度与下属人员
的能力成正比关系；管理层次与组织效率成反比。
（4）权责一致原则，指在机构设置中，要使机构的职权与职责相称、平衡，它包含三
层意思：设计合理的职位体系；权责相称的制约机制；奖惩分明的激励机制。
（5）精简与效能原则，即做到机构设置要精简；人员编制要精干；办事程序要简化。
（6）依法设置原则
11、政府机构改革
政府机构改革的动因： 经济体制改革的需要；政治体制改革的需要；精简机构和人员的
需要；减轻财政负担的需要；提高行政效率的需要。
1982 年机构改革。一是提出干部的“四化”
，即革命化、知识化、专业化、年轻化，特
别在解决干部队伍老化和领导职数过多方面取得突破性进展；二是实行行政首长负责制，并将其写入宪法。
1988 年机构改革。一是提出转变政府职能的概念，并把转变政府职能作为政府机构改
革的关键；二是提出政企分开、党政分开原则，初步理顺党政关系、政府与企事业单位和人
民团体的关系、政府各部门之间的关系以及中央政府同地方政府的关系。
1993 年机构改革。一是在提出建立社会主义市场经济的背景下，把适应社会主义市场
经济体制作为机构改革的目标；二是强调了转变职能的根本途径是政企分开；三是提出了行
政管理体制改革的概念，扩大了机构改革的内涵。
12、1998 年机构改革目标与原则
改革目标：建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，
建设高素质的专业化行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。
改革原则：一是按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开，把
政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企
业；二是按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织机构，实行精兵简政，加强宏观经济
调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监管部门，发展社
会中介组织；三是按照权责一致的原则，调整政府部门的职责和权限，明确划分部门之间的
职能分工，相同或相近的职能交由一个部门承担，克服多头管理、政出多门的弊端；四是按
照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设，实现政府机构、职能、编制、工作程序的法定化。
13、垂直管理部门
垂直管理部门的工作业务、人事任免、经费拨付，均由上级业务主管部门决定，其职能
具有专属性、执法性、监控性特点，目前，实行中央业务主管部门垂直管理的机构有中国人
民银行、海关、国家税务等系统，实行省级垂直管理的机构有地方税务、工商管理、质量技
术监督管理等系统。
14、我国公务员制度建立的过程
（1）第一阶段1984－1193 年，国家公务员制度的创立。这一阶段主要以研究、草拟、
修改公务员法规为重点，以克服传统人事行政弊端为背景，以实现国家公务员管理制度化、规范化为落脚点。
第一阶段可分为如下三个小阶段：1982－1986 年，制定《国家行政工作人员条例》；1986
－1988 年，将上述条例更名，并在党的十三大和七届全国人大会议上，分别将建立国家公
务员制度作为政治体制及干部人事制度改革的重点，形成了公务员制度的三大要件：人事部、
国家行政学院、公务员法规；1989－1993 年，根据边实践、边探索、边修改的精神，先后
在审计署、海关总署、环保局、税务局此 资 料 转 贴 于 贵-大.在,线 HtTp://WwW.GzU521.NeT、统计局、建材局6 个部门和深圳、哈尔滨两个市进
行试点，并于1993 年8 月14 日正式颁布《国家公务员暂行条例》。
（2）第二阶段以全面施行、分步推进、不断完善各项配套的法规为重点，以适应社会
主义市场经济体制建立和干部人事制度改革深化为背景，以建设高素质的专业化国家公务员
队伍为落脚点。1993－1996 年，根据统筹规划、从上而下、由易到难的原则，积极而稳妥
地在全国范围内推行公务员制度。
15、我国公务员制度的特色
（1）同西方文官制度比较：坚持党的基本路线，不搞“政治中立”
；坚持为人民服务的
宗旨，国家公务员不是独立的利益集团；坚持党管干部的原则，国家公务员不搞“两官分途”；
坚持德才兼备的用人标准。
（2）同传统人事制度比较：具有比较完善的法规体系；具有比较科学的竞争激励机制；
具有正常的新陈代谢机制；具有廉政勤政的保障机制。
16、国家公务员建设高素质、专业化
“完善公务员制度，建设高素质的专业化”国家公务员，已在党的十五大和九届人大一
次会议上确定为我国政治体制改革的目标之一。
国家公务员的核心竞争力在于对知识的综合运用能力和创新能力。
公务员队伍学风：刻苦钻研，积极探索，民主研讨，求真务实。
当前在业务精通方面普遍缺乏敬业乐业和精益求精的精神。
高素质的内涵主要包括：思想政治上的高标准与道德品质上的高境界；理论素养与知识
运用上的高水平；廉政勤政建设上的高风尚、高效率；业务上的精通；身心上的健康。
专业化指公务员队伍建设的专业化， 主要体现为身份职业化、职业专门化、知识与能力
专业化， 其内涵主要包括： 科学决策与有效执行能力；沟通协调能力；学习创新能力；收集、
处理信息的能力；表达能力。
17、公务员制度的发展目标
我国公务员制度的发展目标：适应社会主义市场经济发展的需要，深化干部人事制度改
革，逐步创造一个公开、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套能上能下、能进能出、充
满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系。
18、国家公务员录用制度（选人）
录用原则：公开、平等、竞争、择优、德才兼备、因事择人。上述几个原则是以竞争为
核心的有机整体，公开是竞争的前提，平等是竞争的保证，择优是竞争的目的， 考度是国家
公务员录用的基本竞争方式。
新录用的国家公务员，要进行为期一年的试用，在试用期内应接受培训；省以上政府工
作部门按照特殊规定录用无两年以上基层工作经历的人员，应当安排在基层工作一至二年；
试用期满合格的正式任职，不合格的，可以原岗位上延长试用期， 最多不超过半年，也可调
换岗位延长试用期， 最多不超过9 个月，期满仍不合格的，取消录用资格。
19、公务员的权利和义务（管理）
1、惩戒
第五十四条：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提
出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，
公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务
员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任
第五十六条： 处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除
第五十八条：受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；
降级、撤职，二十四个月。
2、申诉控告
第九十条：公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起
三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，
按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；
也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉：
对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉。
第九十一条： 原处理机关应当自接到复核申请书后的三十日内作出复核决定。
受理公务员申诉的机关应当自受理之日起六十日内作出处理决定；
案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过三十日。
3、交流
调任：国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领
导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务
转任：公务员在不同职位之间转任应当具备拟任职位所要求的资格条件，在规定的编
制限额和职数内进行。
挂职锻炼：根据培养锻炼公务员的需要，可以选派公务员到下级机关或者上级机关、其
他地区机关以及国有企业事业单位挂职锻炼。
公务员在挂职锻炼期间，不改变与原机关的人事关系
4、公务员的升迁机制
委任制和选举制相对应，亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接
任命产生行政领导者的制度。
选任制,是指通过选举产生的方式来确定任用对象的任用方式
考任制是指用人单位或主管部门根据工作需要，公布范围条件，根据统一标准经过公开
考试，识别、选拔领导干部的制度。其具体运用主要有三种形式：一是公开选拔（包括竞争
上岗）。在职位空缺时，面向社会进行公开选拔。二是任前测试。在干部提拔任用前，组织
政治理论业务知识的测评，考察其是否具备与拟任职务相应的能力水平。三是资格准入。通
过公开考试发现有培养前途和发展潜力的后备干部并进行储备。
聘任制：用人单位采用合同形式聘用工作人员的方式。又称聘用合同制。按合同规定，
用人单位有聘用和解聘的权力，个人有应聘和辞聘的权力。
8. 依法由任免机关在任免权限内，通过决定或命令直接委派其所需人员，担任某种行
政领导职务，这种行政领导者的产生方式是()
A. 选任制B. 委任制
C. 考任制D. 聘任制