应急决策与行政决策的事实性原则：

　　面对一场即将发生的械斗

　　材料正文

　　1988年9月的一天傍晚，甲镇的九鲤湖水电站上，突然冲进几十个手持钢钎、铁锤等工具的村民，他们不顾一切地见到机器就砸，见渠道就挖，见玻璃就捅。几个管理员见他们来势凶猛，都吓得到处躲藏。一会儿，电工房被毁坏了，渠道被挖开了，电动机停止了转动。消息传到甲镇，甲镇的干部、群众当即组织人员，分乘几部卡车，向九鲤湖水电站疾驰。双方在电站的坪上摆开了对峙的阵势，个个气势汹汹，剑拔弩张，眼看一场大规模的流血事件就要发生。

　　在这千钧一发的时刻，一阵呼啸的警车笛声由远而近，一场即将发生的恶斗被迅速赶到的公安干警制止住了。

　　出现这充满火药味一幕的原因，还要追溯到17年前。1970年，某县甲镇为了开发水力资源，促进工农业生产的发展，决定在本镇毗邻的乙乡丙村筑坝开渠、凿洞引水，建成装机容量为3700千瓦的九鲤湖水电站，年可获利50多万元。但水电站建成以后，却使甲镇和丙村的经济利益冲突日益尖锐。水电站及渠道占用了丙村的土地；建站时曾在丙村采伐林木，开采石料；建站后又因水位提高，洪水季节使溪岸崩塌，丙村农田被淹。为此，丙村村民经常上访，强烈要求上级责成甲镇拆除坝渠并赔偿经济损失。而甲镇则认为，丙村地势低洼，以前就发生过水灾，损失与筑坝无关，无须赔偿。

　　由于双方各执己见，互不相让，历任县政府领导虽多次派人协商，均无结果。17年过去了，镇村关系日趋紧张。

　　1988年9月，受17号台风袭击，位于九鲤湖电站拦河坝上游的丙村堤岸崩塌209米，下乌桥被冲毁，水轮泵房浸水，农田被淹几百亩。灾后，目睹惨状，丙村村民的激愤情绪突然被点燃了，于是出现了开头的一幕。

　　事后，县政府认为，一场即将发生的恶斗虽已制止，但是如果不从根本上消除隐患，新的冲突仍在所难免，于是决定着手解决这个历史遗留问题。

　　在县政府召开的有关人员协调会上，丙村再次提出要甲镇赔偿损失，理由如下：

　　①筑坝开渠时，每天有300多名民工在此砍伐山林，500多亩茂密的山林被砍伐；

　　②引水渠、坝头管理站等建筑，永久性占用丙村山地50亩；

　　③无偿开采石料1．3万立方米；

　　④因水位提高、水面加宽，上游6公里溪岸水毁加重，每年修复溪岸需要花费3000多工日，17年共花5万多工日，减收粮食3万多担；

　　⑤水位提高使上游一座水轮机房被淹，由其灌溉的40多亩良田经常受旱，17年损失粮食约1800多担；

　　⑥渠、桥多次被洪水冲毁。

　　以上损失合计250多万元。

　　甲镇领导则极力反驳：

　　①1978年以前，全县所有的水电工程建设都没有缴纳征地、开石等费用，若要赔偿，县办的所有水电工程都要照此办理；

　　②水轮机房被淹，当时就请水电部门进行修复并签过协议，此事已经了结；

　　③洪水淹没良田，危害溪岸是地理状况所致，与筑坝无关。

　　双方各执己见，争论不休，会议陷入僵局。看来没有掌握足够的资料难以解决这一积案，县政府领导当即决定：抽调农委、水电、林业等部门的同志下去调查。

　　调查组通过开座谈会、现场勘察测量、查阅水文资料等方法，基本掌握了有关情况，即筑坝后比筑坝前平均水位提高1．77米，从而使上游的农田受淹面积增加22．77亩，并使溪岸水毁灾情加重。但把全部损失都归咎于筑坝是没有科学依据的。同时，几百亩林木被砍、渠道及坝头管理站等永久性占有山地、无偿开采石料确有其事，但是汇报数字与实际数字有出入，大约占用山地30亩，开采石料1300立方米。根据调查结果，县政府再次召开协调会，本着既不违背现行政策、法规，又尊重历史事实、兼顾双方利益的原则，提出了如下处理意见。

　　①兴建九鲤湖水电站对开发水力资源是非常必要的，不能拆除，但确实给丙村造成了一定的经济损失，甲镇应本着团结、互助的精神，从电站的收益中予以合理的补偿。

　　②下乌桥被冲毁主要是17号台风造成的，修复费用预计为2000元，拟从县交通局的水毁工程费中予以补助解决。

　　③水轮泵由县水电局派技术员检修，如确实无法修复，可购置5台微型电泵代替，所需的经费由水电局在冬春维修经费中解决。

　　④现有堤岸崩塌总长209米，预计修复投资为3．1万元，由双方负担，其中，甲镇水电站承担2万元，丙村承担1．1万元。今后如有新的崩塌由双方共同负责修复，经费各自承担50％。

　　⑤水位提高造成的损失由甲镇补偿，17年应付丙村25650元。并从1989年起，甲镇水电站每年补偿稻谷2000公斤给丙村，按市场价折算现金，于每年10月底前交清。

　　⑥在实施农业生产责任制以前，全县所有水电工程用地、开石均无补偿，九鲤湖电站属于其中的一个，因此不得要求赔偿山林砍伐的损失，补偿要着眼于发展，由林业部门给予扶持。今后渠道的管理必须按照有关条例进行，如再发生破坏行为，要追究肇事者的责任。

　　决定宣布后，双方都认为处理办法符合情理，表示愿意接受并照此执行。至此，17年的积案终于得到了解决。

　　提出问题根据所学基本原理，对给定材料反映的主要问题进行概述。

　　分析问题

　　在行政决策的实践过程中，有些决策是在没有任何风波发生的情况下做出的，是为了应对可能发生的危机而制定的。而另外有些决策是在危机已经发生的情况下，为了尽快度过危机做出的，这样的决策就是应急决策。选择本案例主要目的，就在于说明应急决策的一些特点和应急决策所需遵循的基本原则。

　　应急决策是政府应急管理的工作内容之一，也是其中重要的工作内容。所谓应急决策，是指在面对紧急状态(危机状态)时所做出的行政决策。有学者认为，所谓危机，是这样一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。本材料中的案例在类型上属于影响范围有限的地区性的社会危机，是由于人群之间的利益冲突而即将发生的规模较大的社会暴力活动。

　　写作范本

　　在现代社会中，各类危机的发生已经成为社会生活中一种常见现象。一般情况下，危机的发生往往是突然性的，难以预见的。特别是人为因素造成的危机事件，由于很难发现造成危机的原因，无法找到危机的根源，使得危机的解决颇为棘手。此外，危机所造成的危害性在强度上表现得特别显著，不仅在物的方面造成巨大的损失，更为重要的是会在社会公众的心理层面产生普遍的恐慌、不安全感，进而使得公众对政府管理社会的能力产生怀疑。

　　危机的难以预料性增加了行政决策的难度，同时危机的发生也是对政府行政能力的全面考验。对危机事件处理得好，证明政府具有负责任的态度和较强的行政能力，会增强人们对政府的信心；处理得不好，则说明政府行政管理能力低下，相应地会使人们失去对政府的信心。

　　面对危机，政府对之进行处理的一个首要问题，就是在尽可能短的时间内及时做出决策。从这个意义上讲，政府应急管理的能力首要的就是应急决策的能力。能够在最短的时间内做出正确的危机处理决策，这是顺利度过危机的关键所在。

　　从本材料中的案例来看，政府对这一即将发生的暴力冲突的处理无疑是非常出色的。首先，在危机即将发生的时刻，公安机关及时赶到，制止了暴力冲突的发生。公安机关在随后的处理过程中，也并没有采取“堵”的方式，将组织这起事件的带头人进行拘留，或者“各打五十大板”，而是采取了“疏”的办法，及时将事件上报，由县政府组织协调会，对双方发生冲突的原因进行细致的调查，然后以双方都能接受的方式进行调解。从公安机关到县政府，应对这起突发事件的决策能力都经受住了考验，他们以出色的处理危机事件的能力赢得了村民的信任和尊敬。

　　从材料中的案例来看，政府应急决策具有以下特点：

　　第一，时间的有限性。决策者对于危机情形的处理，只有有限的应对时间，决策者面临着巨大的压力和不确定性。本案例中，如果行政机关不能在最短的时间内对这起冲突事件进行协调，极有可能爆发第二次危机。

　　第二，效果的双重性。危机会带来各种损失，但危机也是机会和转机，如果决策者直面危机，正确地应对危机，可以促进制度的更新和环境的变迁。在顺利度过危机后，人们防范危机的意识会增强，社会发展会步入良性的轨道。

　　此外，从这一案例中还可以看到行政决策的另一个基本原则——实事求是原则。实事求是不仅是一种科学的精神，还是对人民群众负责任的一种态度。因为行政决策的内容影响很大，所以这一原则在行政决策中显得尤为必要。从案例来看，行政机关在第一次行政协调无效的情况下，并没有放弃解决问题的努力，而是派农委、水电、林业等部门的专业人员深入第一线进行调查。调查组通过开座谈会、现场勘察测量、查阅水文资料等方法，获得了第一手的资料。有了事实和数据的佐证，之后所做出的协调意见就易于被双方所接受。