提出问题

　　分析材料，阐述如何对领导干部尤其是党政“一把手”实施有效的监督。

　　分析问题

　　近些年来，各级党委、政府及其相关部门的负责人——俗称“一把手”的领导干部——违法违纪现象颇为引人注目。据统计，目前在领导干部的违法犯罪案件中，涉及党政“一把手”的案件约占总数的三分之一甚至更高。近来查处的慕绥新、王怀忠、李真、卢万里以及案例中的“三光书记”林龙飞，都是“一把手”犯罪的典型人物。“一把手”犯罪带来的危害是非常严重的。林龙飞在任的周宁县，本来就是个国家级贫困县，在他当政以后，状况更是每况愈下。干部人事管理制度混乱，买官现象猖獗，官员集体腐败，政治风气日下；经济发展滞后，财政巨额负债，赤字也很惊人；百姓生活贫苦，积极性不高，对党和政府的信任大打折扣。这方方面面的事实无不表明，“一把手”具有非同寻常的能量，他可能造福一方，也可能造孽一方，即所谓的“兴衰系于一人”，这都与“一把手”手中所握有的实权是密不可分的。而“一把手”犯罪造孽一方的原因，除了其主观上思想道德防线的缺失以外，主要在于他们所掌控的权力缺乏应有的制约和监督。“不受监督的权力必然导致腐败”，这是一个颠扑不破的真理。

　　写作范本

　　“三光书记”林龙飞在任的7年时间里，胡作非为，以权谋私，却仍然能够“稳坐钓鱼台”，其中一个重要原因就在于对他这个“一把手”的监督乏力、不到位，存在着严重的监督盲区和监督弱区。一方面，周宁县在林龙飞在任的期间，民主集中制遭到了严重践踏并且几乎完全走样。不论是关于干部的升迁还是其他什么问题，都是林龙飞一个人说了算。只要是他同意的，肯定没有人反对，只要是他反对的，肯定通不过，他大肆卖官的行径充分证明了这一点。连最基本的民主都没有，对权力进行监督和制约又谈何容易!另一方面，监督部门失职或者是太软弱。从案例中我们可以发现，在林龙飞卖出的官位中，本是行使监督职能和反腐职能的检察院、监察局等部门的职务，包括副检察长、监察局局长，还有土地局和民政局的纪检组长，竟然也需要通过向林龙飞送钱的形式才能获得。既然这些身负监督职能的干部都是受林龙飞这个县委书记领导的下属，那么要对林龙飞的所作所为进行监督就存在着明显的顾虑和障碍，更何况他们本身的职务都是通过非法手段获得的，要谈监督就更是“天方夜谭”了。当然，群众的眼睛是雪亮的，他们早就对林龙飞及其一些“随从”的行为有很大的不满，但是尽管百姓多次上访、举报，也因为上级“只打雷，不下雨”而不了了之，反而使得林龙飞一帮人更加有恃无恐、变本加厉。从上述分析可以看出，在“三光书记”林龙飞的问题上，不管是上级监督、同级监督还是下级监督，都存在很大的困难，缺乏应有的力度。事实是，现行的权力体制过分地突出了“一把手”的地位和作用，使得党政“一把手”往往位于权力制衡之外。殊不知，失去监督的权力是可怕的，如脱缰野马，难以驾驭。所以，为了预防“一把手”犯罪现象的再度出现，引导“一把手”在法定的范围内发挥最大潜能，做到“造福一方”，加强监督是关键，必须在监督上大做文章。

　　那么，究竟该如何对领导干部尤其是党政“一把手”实施有效的监督呢?通过“三光书记”林龙飞案例的经验教训，可以着重从以下几个方面来入手。

　　第一，要建立和健全全程跟踪式的监督制度，尤其要重视监督关口的前移。事后监督的确能够惩罚腐败分子、警示后人，但这毕竟是扬汤止沸之举，并非治本之良策，所以有必要将监督关口前移，有利于防患于未然，从源头上预防腐败的发生。要建立全程跟踪式的监督体系，一方面就要加强事前监督，既要重视领导干部的思想道德修养和廉政勤政意识的培养，使其树立正确的从政之道和为政之德；也要健全和完善干部的选拔、考录和任命体制，严格依法办事，坚决反对和预防因为“走关系”而出现的干部“带病上岗”现象的发生，增加干部任用过程中的公开性和透明度，使那些真正德才兼备的优秀人才走上党政领导干部的岗位，有利于防止和遏制腐败。另一方面要重视事中监督。及时发现领导干部在工作中出现的差错和问题，使它们能够迅速地得到纠正和解决，防止小错拖成大错，既挽救了干部，又减少了因错误而导致的损失和代价。当然，事后惩处也是不容忽视的，要着力健全责任追究制、问责制、离任审计制等事后监督制度。干部出了问题，该给什么处分就给什么处分，该交给司法机关的就交给司法机关，决不能姑息庇护。通过建立一种全程跟踪式的监督体系，使权力始终处于监督之中，使得领导干部“不想、不能、也不敢腐败”，这是反腐倡廉的重要法宝之一。试想，如果对林龙飞的各项监督都能起到应有的作用，那么他肯定早就被惩处了，而不可能在周宁县任意妄为长达7年之久。

　　第二，要严格地实施《党内监督条例》。2004年年初，被称为“一代新规”的颇受党内外关注的《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《条例》)颁布实施，其实质意义就在于通过党内法规的施行，集合党内的组织优势和积极力量，组成具有重力和强势的监督约束机制网络，以遏制一些组织和干部中腐败现象蔓延的祸害，加强党同人民的血肉联系，推进社会主义事业的发展。根据《条例》规定，各级纪委在党委的统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系上看，中央纪委在中央委员会领导下工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下进行工作；从职责划分上看，纪委在对领导干部行使权力、进行监督乃至查处违纪案件上具有相对独立性。此外，中央纪委和地方各级纪委派出纪律检查委员会按照有关规定履行监督职责。派驻纪检组对驻在部门的党组织和党员领导干部进行监督。《条例》还有一个重要的创新之处是，就是统一规定了十项监督制度，形成全面整体推进态势，构成了规模宏大的监督网络，为廉政建设的党内外监督提供了有力的支持。在这十项监督制度中，述职述廉在中央一些机关的带动下已经在全国全党推行开来，但是值得注意的是，述职述廉不是在台上说说就行了，必须对干部述职述廉的内容进行调查核实，才能真正使这项制度起到作用，避免形式主义。总之，《条例》对于监督授权，即由谁来监督和对谁监督，以及监督运作、监督制度等方面都做了详细的说明，因此，在推进廉政建设，加强廉政监督的过程中，必须要严格按照《条例》办事，克服弱监、虚监、盲监、漏监等问题，使得各种权力都在监督下正常运行，不给腐败行为可乘之机。

　　第三，要加强人民群众和社会舆论对“一把手”的监督。通过发扬人民民主，建立定期的民主评议和测评制度，让官员和领导干部的行为处于群众的监督之下，对于那些在评议和测评中不过关的干部，应该予以否决，包括提拔否决、转正否决、考核否决和联名否决等等。政务公开是群众监督的基础，因此要积极推动和深入开展政务公开、阳光行政等活动，自觉地接受群众的监督和评价，并形成良好的互动，对于群众的举报要慎重对待和处理。在林龙飞的案例中，虽然有群众早就不断地进行举报，但是他依然肆意横行，可见对于人民群众的监督，上级有关部门没有给予足够的重视，没有进行实地调查和取证，这对于群众监督的积极性是一个很大的打击。同时应该认识到，舆论监督对于加强廉政建设有独特的优势。现在不少领导干部“不怕通报，就怕见报”的心理，就充分说明了舆论监督的威力是相当大的。要借助新闻媒体的各种方法和手段，对那些假公济私、以权谋私的行为进行曝光，使各级干部不敢效仿。当然，舆论监督不仅仅是曝光恶劣的反面事实，也要宣传先进的榜样事迹，通过正确的舆论引导和宣传，造成反对腐败、倡导廉洁的良好风气，有利于推动整个廉政建设的发展。只有通过加强群众监督和舆论监督，让官员的生活圈多见阳光，才能为有效解决官员八小时以外的腐败问题打下基础。

　　第四，要对各种监督力量进行有效的整合，使其发挥更实质性的作用。比较可行的一种方式是将纪检、监察、政法、审计和财政等部门联合起来，建立联席会议制度。联席会议定期举行，有利于各部门相互通报情况，交流信息，齐抓共管，综合治理。日前，审计署官员披露，目前县级以下党政领导干部的经济责任审计已全面推开，2004年中央五部委在第三次联席会议上表示，要将经济责任审计范围扩大到地厅级，报党中央批准后，从2005年开始执行。这种联席会议的方式，有利于对各种监督力量进行有效整合，扬长补短，从而更好地发挥监督的整体作用，防止和减少腐败，促进廉政建设的不断深入开展。

　　总之，要强化和保证廉政监督，就必须将外部监督和内部制约有机结合起来，将党内监督与党外监督联系起来，将事前监督与事后监督结合起来，充分发挥人民群众和社会舆论的力量，利用现代化的通信、电子、网络等技术，既注重对领导干部和公务员工作结果的监督，也要注重对其施政过程的监督，促进民主施政和科学理政，更好地保证依法从政、廉洁从政。

　　以法致廉：反腐败初步实现“有法可依”

　　材料正文

　　近年来，随着我国法制建设和廉政建设的不断发展，党和国家相继制定和出台了一些针对腐败问题的文件和法律、法规，这对于我国依法反腐败的工作有着重要的促进和推动作用。反腐败初步实现了“有法可依”，具体来说，主要体现在以下内容中。

　　1．起草制定或修订了若干重要的基础性法规

　　例如，1998年由中央纪委、监察部起草，党中央、国务院发布的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，是一项具有全局性的党内法规。这个规定，进一步明确了领导班子和领导干部在党风廉政建设方面的责任，有力地促进了反腐倡廉工作“全党动手，齐抓共管”局面的形成。

　　2．加快重要基础性法规的调研、论证、起草和修订工作

　　一是起草《中国共产党党内监督条例(试行)》。一年多来，中央纪委会同中央有关部门成立了专门的起草班子，在前两次起草工作的基础上，广泛征求意见，数易其稿，现已将“送审稿”报送中央审议。二是抓紧修订《中国共产党纪律处分条例(试行)》。中央纪委常委会议已经原则通过了《中国共产党纪律处分条例(送审稿)》，现报中央审议。三是起草了《国家公务员行政处分暂行条例(草案)》。四是起草了《行政监察法实施条例(草案)》，现已报送国务院审议，将与《国家公务员行政处分暂行条例》一同出台。此外，积极开展了《国家廉政法》的调研、论证工作，已将其列入国家社科基金项目。

　　3．制定了一批关于领导干部廉洁自律的纪律规定

　　为规范国有企业领导人员廉洁自律，针对国有企业党风廉政建设的实际，制定了《关于中央纪委第四次全会重申和提出的国有企业领导人员廉洁自律有关规定的解释》。为规范领导干部配偶、子女的从业行为，制定了《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定(试行)》。此外还制定了《关于各级领导干部接受和赠送现金、有价证券和支付凭证的处分规定》，正在起草《关于领导干部利用职权违反规定干预和插手市场经济活动的处理规定》等。

　　4．起草制定了一批规范纪检监察机关工作程序的规定

　　中央纪委、监察部先后制定了《关于纪检机关使用“两规”措施的办法(试行)》、《中共中央纪委关于进一步规范使用“两规”措施的通知》等四个规范性文件。制定了《关于查办案件中需查询或者冻结被调查对象存款时应以监督机关名义使用监察文书的通知》，并会同解放军总政治部制定了《关于军队纪检机关查询或者冻结被调查对象存款有关问题的通知》，较好地解决了纪检监察法规与国家其他法律的衔接与协调问题，为各级纪检机关查办案件提供了权限上的保障。还与有关部门制定了《国家计委、监察部关于在查处需要追究行政责任的价格违法案件中加强协调配合的通知》、《关于纪检监察机关与审计机关在查处案件中相互协作配合的通知》等规范性文件。

　　5．为党和政府的重大决策的顺利实施提供法规制度保障

　　中央纪委、监察部起草并由党中央、国务院发布了《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂时规定》、《关于军队、武警部队政法机关不再从事经商活动的通知》等一系列法规和规范性文件。去年我国部分地区发生“非典”疫情后，监察部会同人事部及时下发了《关于严明纪律确保非典型肺炎防治工作顺利进行的通知》。根据减轻农民负担工作的需要，起草并由国务院发布了《关于对涉及农民负担案(事)件实行责任追究的暂行办法》。

　　6．为“三项制度”改革的顺利实施提供法规制度保障

　　为保障行政审批制度改革的顺利进行，监察部会同国务院法制办、国务院体改办、中央编办起草并经国务院批转了《关于行政审批制度改革工作的实施意见》，进一步推进了行政审批制度改革的深化。为巩固干部人事制度改革的成果，保证《党政领导干部选拔任用工作条例》的贯彻和实施，加强监督检查，配合中央组织部起草并由中央发布了《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》，正在配合中央组织部研究起草《关于对违反<党政领导干部选拔任用工作条例>行为的处理规定》，从监督和对违纪行为的处理两个层面，保证干部选拔任用工作的规范进行。为保证财政体制改革的顺利进行，财政部、审计署、监察部起草了《财政违法行为惩处条例》，已经报国务院审议。为加大对违反外汇管理行为的处罚力度，监察部会同人事部、中国人民银行、海关总署、国家外汇管理局制定了《关于骗购外汇、非法套汇、逃汇、非法买卖外汇等违反外汇管理规定行为的行政处分或者纪律处分暂行规定》，弥补了在外汇管理领域纪律处分规定的空白。为加强土地管理，有效制止违反土地管理规定的行为，监察部会同国土资源部起草，由国务院发布了《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》，明确了土地违纪违法行为的行政处分依据。在证券市场的发展走上法制化轨道的情况下，为规范党政机关干部个人证券投资行为，适时起草并由中央发布了《关于党政机关工作人员个人投资证券行为若干规定》，保护党政机关工作人员以其合法财产以合法形式投资证券市场，支持了国家建设。这些法规和规范性文件既保证经济建设的顺利开展，又使法规工作向新的经济领域延伸，法规工作的空间为之扩展。